广东自贸试验区立法有了新进展。《中国(广东)自由贸易试验区条例》目前正在广东省法制办官网进行立法意见征集。10月31日前，公众可上省法制办官网提交意见。
　　
　　据悉，自贸试验区立法一直颇受关注。今年7月初，省人大常委会召开研究落实《广东省十二届人大常委会2015年立法工作计划》工作会议时，已明确将制定《中国(广东)自由贸易试验区条例》列入2015年立法计划，是预备项目的其中之一。此次立法意见征集，意味着广东自贸试验区立法已迈出重要一步。
　　
　　★更加明确
　　
　　“能放尽放、放管结合”
　　
　　此次征集意见的《条例》共五章，分别为总则、管理体制与协调机制、制度创新、综合管理与服务、附则。
　　
　　广东自贸试验区在今年4月21日挂牌时，省政府就颁布了《中国(广东)自由贸易试验区管理试行办法》，对自贸试验区各方面事项进行规定。而此次《条例》对于管理体制方面的规定，与《试行办法》中基本一致，主要涉及机构设立及其职责。
　　
　　根据《条例》，省人民政府成立自贸试验区工作领导小组，广州、深圳、珠海市成立广东自贸试验区片区工作领导小组，省人民政府设立中国(广东)自由贸易试验区工作办公室，作为省自贸试验区管理机构。
　　
　　自贸试验区内多个事项涉及中央与地方、省与市的事权关系。与此前的《试行办法》相比，《条例》中更加清晰地明确了“能放尽放、放管结合”的原则。社会管理、公共服务事务、规划建设、土地管理等均放权给自贸试验区各片区。
　　
　　除了“自上而下”的赋权条款，更值得关注的是，《条例》中明确了改革创新的执行情况的第三方评估机制和“自下而上”的评分机制。
　　
　　《条例》提出，自贸试验区各管理机构应当组织专业人员会同相关部门或委托第三方机构，对自贸试验区试点政策执行情况以及创新机制实施情况进行专项和综合评估，并及时总结改革创新经验和成果。
　　
　　★制度创新
　　
　　涉“粤港澳合作”等三方面
　　
　　自贸试验区成立之初，便视制度创新为核心和目标，制度创新对于自贸试验区意义非凡。因此，《条例》中的有关“制度创新”一章，主要对投资开放与贸易便利化、金融创新与风险监管、粤港澳合作三方面进行了规定。
　　
　　投资开放与贸易便利化方面，再次强调采用“准入前国民待遇+负面清单”模式。
　　
　　金融方面，提出推动人民币作为自贸试验区与港澳地区及国外跨境大额贸易和投资计价、结算的主要货币。推动自贸试验区与港澳地区开展双向人民币融资。关于粤港澳合作方面，《条例》提出积极推动个人本外币兑换特许机构、外汇代兑点发展和银行卡使用，便利港元、澳门元在自贸试验区兑换使用。
　　
　　★亮点解读
　　
　　?对创新提出“自下而上”打分
　　
　　改革创新无疑是自贸试验区最重要的使命。《条例》重点明确了在制定和实施产业发展和投资贸易便利化制度改革、重大改革的措施和方案等方面，省、市两级政府及有关部门对各片区管理机构的赋权和程序。
　　
　　相对这些“自上而下”的赋权条款，更值得关注的是，《条例》中明确了改革创新的执行情况的第三方评估机制和“自下而上”的评分机制。
　　
　　《条例》提出，自贸试验区各管理机构应当组织专业人员会同相关部门或委托第三方机构，对自贸试验区试点政策执行情况以及创新机制实施情况进行专项和综合评估，并及时总结改革创新经验和成果。
　　
　　“这就是现在很时髦的第三方评估。”广东省体制改革研究会会长周林生表示，改革创新的行为主体是行政机关，“行政机关自己改革又给自己打分，既当运动员又当裁判员是不行的。而第三方评估，则可以更科学、客观地反映改革的真实情况。”
　　
　　同时，《条例》还创新提出“自下而上”的打分机制。《条例》明确，省人民政府相关部门、自贸试验区各片区所在市人民政府相关部门对自贸试验区各片区改革创新工作的支持情况，由自贸试验区各管理机构组织评分，并纳入政府部门的年度考核。换言之，省、市两级政府部门对各片区的改革创新支持力度够不够，各片区是有评价、打分的权利的，而不是只能“逆来顺受”。
　　
　　“这是一个很创新的规定。”周林生表示，全面深化改革分为顶层设计、基层先行先试两个层面。全面深化改革注重整体性、协调性和系统性，这不是任何一个单位和地区所能做到的，需要顶层设计。与此同时，改革也需要发挥地方的首创精神，先行先试。“有些改革措施一下子推开，有很大的风险，但作为自贸试验区则非常有必要强调基层的首创精神。”
　　
　　周林生认为，改革创新离不开上级部门的支持，但并不代表各个片区只能做简单的执行者。“如果上级没有回应，甚至压抑，各片区就很难闯出一条路子来。通过自下而上的打分评价机制，并纳入考核体系，有利于倒逼上级部门认真对待各片区遇到的问题并及时跟进，也能把上下层的积极性都调动起来。”
　　
　   ?“免责条款体现对基层创新的热望”
　　
　　在鼓励自贸试验区先行先试方面，《条例》还给出了“兜底”的条款。《规定》明确，积极鼓励和支持自贸试验区先行先试，对自贸试验区在改革创新过程中出现的工作失误或错误，改革创新方案的制定和实施程序未违反法律、法规规定的，应根据情形和情节严重程度，可以免于责任追究或减轻、从轻处理。这样的“免责条款”与更早前的《广州南沙新区条例》的相关规定类似。
　　
　　“在改革面前，什么事都瞻前顾后、缩手缩脚是不行的，那样子改革就放不开手脚了。”周林生表示，对于自贸试验区的改革创新，明确类似的免责条款是有必要。“如果不是无心之失，譬如因为工作能力不足、认识水平不够或外部因素而导致工作出现错误或失误，且没有造成大的损失的话，是可以得到理解和宽容的。当然，如果是有主观恶意，尤其是涉及贪污腐败，肯定是要追责。”
　　
　　“人无完人，考试也不是每次都能得到100分的嘛。”周林生认为，不要只盯着免责的条款，更重要的是“免责”背后体现上级部门希望基层大胆创新改革的热望和鼓励。
　　
　　★南都观察
　　
　　?前海蛇口片区与辖区政府职责待厘清
　　
　　《条例》提到，省政府层面设立自贸试验区工作领导小组、片区所在市设立片区工作领导小组，分别作为省级、市级议事协调机构。其中，省、市两级协调机构主要承担统筹、决策、监管的功能，而各片区的管理机构更多肩负执行的职责。
　　
　　《条例》规定，自贸试验区各片区社会管理、公共服务事务实行属地管理。目前看来，三大片区的管理架构中，南沙、横琴两个片区的片区管理机构和所在辖区政府高度重合，而深圳前海蛇口片区的情况最特殊。
　　
　　据悉，前海蛇口片区由两个区块组成，都在南山区的行政管辖范围，但前海蛇口片区管委会主任及领导班子并非由南山区政府人士组成，而是由前海管理局与招商局集团共同组成。目前前海区块的部分社会管理、公共服务权限已从区政府划归前海管理局自行管理。而蛇口区块的行政管理事务则仍由南山区政府管辖。按《条例》中社会管理、公共服务事务属地管理的条款，南山区政府、前海管理局、自贸试验区管委会之间的管理权限划分问题，仍有待厘清。
　　
　　?一些改革领域存在突破上位法限制的可能
　　
　　《条例》明确，省、市对各自贸片区管理机构的放权，应当按照“能放尽放、放管结合”的原则进行。其中，《条例》中涉及到省、市层面立法权的运用，譬如，各市可自行制定自贸片区的规划建设、土地管理、公共服务等地方性法规和规章；自贸试验区拟订的制度创新方案，需要暂时调整实施法律、行政法规、国务院文件以及经国务院批准的部门规章的部分规定的，或需要暂时调整实施地方性法规、政府规章部分规定的，可依照法定程序办理。换言之，在自贸试验区改革创新的一些领域中，存在突破上位法限制的可能。
　　
　　对此，深圳大学法学院院长黄亚英曾提到，自贸试验区的立法存在不少空白需要填补，譬如在自贸试验区设立前，前海是“一区三法”，适用全国统一法、深圳特区法，以及按照前海规划、条例制定的《前海条例》；自贸试验区设立后，前海又增加了按照自贸试验区方案制定的“自贸试验区法”，导致前海法律较为复杂，出现“一区四法”的局面。
　　
　　黄亚英认为，出现“一区四法”局面，首先说明自贸试验区管委会的法律定位以及与前海管理局的关系尚待明确。同时，除了全国统一上位法和深圳特区立法外，前海特别法和自贸试验区特别法还存在着立法空白，须解决各层面法规之间如何不发生冲突的问题。
　　
　　★专家评法
　　
　　有些权力与其下放不如让它回归市场
　　
　　在广东省委党校教授陈泓宇看来，自贸试验区的运行机制，可能会与现有的机制产生矛盾，如果没有相关立法保障，可能会让自贸试验区不能大胆地进行试验，所以专门立法很有必要。
　　
　　对目前的自贸试验区立法，广东省社科院研究员丁力认为做得还不够。“权力下放确实有必要，但和运作的效率是否低下没有太大联系，”丁力认为，自贸试验区立法，关键是要厘清政府和市场的关系，有些权力本身就该回归到市场，何必下放给下级部门呢？下放的权力，还可以用另一种形式收下来，转变政府职能才是关键问题。
　　
　　丁力说，一部理想的自贸试验区立法，最重要的是要有提升运营效率方面的制度安排。而最基本的要求是，政府该管的要管好，老百姓审批的时间成本要低，同时放给市场的越多越好。“放不等于不管，”丁力强调，政府“放”了以后，反而在某些方面要加强监管，比如企业诚信、不当竞争行为、产品质量等。
　　
　　★自贸试验区立法将给珠海带来什么机遇？
　　
　　?与广州港、深圳港并提  珠海港有望成“枢纽港”
　　
　　《条例》提到，要以广州港、深圳港、珠海港为中心，构建海港、空港、无水港的联动机制，发展港口、海运物流和临港产业，建设“一带一路”重要物流枢纽，加深沿线区域经贸合作，探索形成具有国际竞争力的航运发展制度和协同运作模式。
　　
　　多年前，珠海就提出“以港立市”的战略，珠海港被视为珠海的“命运工程”。近年来，珠海港得到了较快的发展，国家也将其定位为“国家综合运输体系的重要枢纽”，高栏港经济区更是成为珠海经济的一个“引擎”。尽管如此，与国内其他大港口相比，珠海港的吞吐量依然相当小，即使是广珠铁路开通后，珠海提出“海铁联运”的概念后，年吞吐量在2013年才突破亿吨，而2015年的目标，也不过是1.5亿吨。
　　
　　有分析认为，这次自贸试验区条例首次将珠海港与广州港、深圳港相提并论，并提出了发展临港产业、建物流枢纽的目标，珠海港无疑将面临更大的发展机遇，有望突破以往多年一直缓慢发展的局面，脱胎换骨成为真正的一个“枢纽港”。
　　
　　?进一步推动港澳合作  区内可自由使用澳门币
　　
　　关于粤港澳合作方面，征求意见稿提出积极推动个人本外币兑换特许机构、外汇代兑点发展和银行卡使用，便利港元、澳门元在自贸试验区兑换使用。
　　
　　南都记者从横琴新区了解到，早在省里立法之前，横琴就提出，要积极推动个人本外币兑换特许机构、外汇代兑点发展和银行卡使用，便利港币、澳门币在自贸试验区的兑换和使用，并将推动横琴试行澳门元现钞小额消费。
　　
　　据介绍，目前珠海信汇兑换有限公司、珠海诚信保险代理有限公司、珠海欧亚通汇货币兑换有限公司已迁入横琴，广东方汇货币兑换有限公司在横琴设立分公司网点，通济隆外币兑换(中国)有限公司等多家公司已在横琴开通人民币储蓄卡刷卡兑换业务。接下来横琴将积极支持特许机构总部迁入横琴，引导特许机构在横琴设立网点，以备案方式开放特许机构银行卡刷卡业务。
　　
　　横琴新区管委会主任牛敬透露，作为金融创新的其中一个目标，横琴自贸试验片区正计划将澳门元列入流通货币之一，初步拟适用于横琴新区的餐饮、购物、娱乐等方面，争取今年内完成具体规划，提交人民银行审批。
　　
　　?有望解决  “澳门新街坊”保障难题
　　
　　《条例》中还有一条将对横琴产生重大影响，就是提出探索在自贸试验区工作、居住的港澳人士社会保障与港澳有效衔接。
　　
　　在今年4月横琴自贸试验区挂牌的时候，就提出要在横琴与澳门合作建“澳门新街坊”项目，在一国两制的基础上，探索新社区的建设方式，把澳门的医疗养老等社保福利对接过来，让澳门人可在横琴享受养老、居住、教育等服务。
　　
　　对于该项目，更多的澳门人关注的是，政府在“澳门新街坊”项目上将会有何创新，以保障在该地工作、居住的澳门居民能享受与澳门一样的待遇？如今，自贸试验区条例提出这一条款，无疑是给“澳门新街坊”一颗定心丸。
　　
　　（原标题：支持改革不给力 可给上级部门“差评”）